Sistema de control interno y efectividad municipal (página 2)

Según Aldave & Meniz
(2005)[22], el ejercicio del control gubernamental
en las entidades del sector público, se efectúa
bajo la autoridad normativa y funcional de la Contraloría
General, la que establece los lineamientos, disposiciones y
procedimientos técnicos correspondientes a su proceso, en
función a la naturaleza y/o especialización de
dichas entidades, las modalidades de control aplicables y los
objetivos trazados para su ejecución. Dicha
regulación permitirá la evaluación, por los
órganos de control, de la gestión de dichas
entidades y sus resultados. La Contraloría General, en su
calidad de ente técnico rector, organiza y desarrolla el
control gubernamental en forma descentralizada y permanente, el
cual se expresa con la presencia y accionar de los órganos
de control en cada una de las entidades públicas de los
niveles central, regional y local, que ejercen su función
con independencia técnica.

Según Aldave & Meniz
(2005)[23], son atribuciones del Sistema Nacional
de Control: i) Efectuar la supervisión, vigilancia y
verificación de la correcta gestión y
utilización de los recursos y bienes del Estado, el cual
también comprende supervisar la legalidad de los actos de
las instituciones sujetas a control en la ejecución de los
lineamientos para una mejor gestión de las finanzas
públicas, con prudencia y transparencia fiscal, conforme a
los objetivos y planes de las entidades, así como de la
ejecución de los presupuestos del Sector Público y
de las operaciones de la deuda pública; ii) Formular
oportunamente recomendaciones para mejorar la capacidad y
eficiencia de las entidades en la toma de sus decisiones y en el
manejo de sus recursos, así como los procedimientos y
operaciones que emplean en su accionar, a fin de optimizar sus
sistemas administrativos, de gestión y de control interno;
iii) Impulsar la modernización y el mejoramiento de la
gestión pública, a través de la
optimización de los sistemas de gestión y
ejerciendo el control gubernamental con especial énfasis
en las áreas críticas sensibles a actos de
corrupción administrativa; iv) Propugnar la
capacitación permanente de los funcionarios y servidores
públicos en materias de administración y control
gubernamental. Los objetivos de la capacitación
estarán orientados a consolidar, actualizar y especializar
su formación técnica, profesional y ética.
Para dicho efecto, la Contraloría General, a través
de la Escuela Nacional de Control, o mediante Convenios
celebrados con entidades públicas o privadas ejerce un rol
tutelar en el desarrollo de programas y eventos de esta
naturaleza. Los titulares de las entidades están obligados
a disponer que el personal que labora en los sistemas
administrativos participe en los eventos de capacitación
que organiza la Escuela Nacional de Control, debiendo tales
funcionarios y servidores acreditar cada dos años dicha
participación. Dicha obligación se hace extensiva a
las Sociedades de Auditoría que forman parte del Sistema,
respecto al personal que empleen para el desarrollo de las
auditorías externas; v) Exigir a los funcionarios y
servidores públicos la plena responsabilidad por sus actos
en la función que desempeñan, identificando el tipo
de responsabilidad incurrida, sea administrativa funcional, civil
o penal y recomendando la adopción de las acciones
preventivas y correctivas necesarias para su
implementación. Para la adecuada identificación de
la responsabilidad en que hubieren incurrido funcionarios y
servidores públicos, se deberá tener en cuenta
cuando menos las pautas de: identificación del deber
incumplido, reserva, presunción de licitud,
relación causal, las cuales serán desarrolladas por
la Contraloría General; vi) Emitir, como resultado de las
acciones de control efectuadas, los informes respectivos con el
debido sustento técnico y legal, constituyendo prueba
pre-constituida para el inicio de las acciones administrativas
y/o legales que sean recomendadas en dichos informes; vii) En el
caso de que los informes generados de una acción de
control cuenten con la participación del Ministerio
Público y la Policía Nacional, no
corresponderá abrir investigación policial o
indagatoria previa, así como solicitar u ordenar de oficio
la actuación de pericias contables; viii) Brindar apoyo
técnico al Procurador Público o al representante
legal de la entidad, en los casos en que deban iniciarse acciones
judiciales derivadas de una acción de control, prestando
las facilidades y/o aclaraciones del caso, y alcanzando la
documentación probatoria de la responsabilidad
incurrida.

Según Aldave & Meniz
(2005)[24], el control gubernamental consiste en
la supervisión, vigilancia y verificación de los
actos y resultados de la gestión pública, en
atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y
economía en el uso y destino de los recursos y bienes del
Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y
de los lineamientos de política y planes de acción,
evaluando los sistemas de administración, gerencia y
control, con fines de su mejoramiento a través de la
adopción de acciones preventivas y correctivas
pertinentes. El control gubernamental es interno y externo y su
desarrollo constituye un proceso integral y
permanente.

Según Aldave & Meniz
(2005)[25], el control interno comprende las
acciones de cautela previa, simultánea y de
verificación posterior que realiza la entidad sujeta a
control, con la finalidad que la gestión de sus recursos,
bienes y operaciones se efectúe correcta y eficientemente.
Su ejercicio es previo, simultáneo y posterior. El control
interno previo y simultáneo compete exclusivamente a las
autoridades, funcionarios y servidores públicos de las
entidades como responsabilidad propia de las funciones que le son
inherentes, sobre la base de las normas que rigen las actividades
de la organización y los procedimientos establecidos en
sus planes, reglamentos, manuales y disposiciones
institucionales, los que contienen las políticas y
métodos de autorización, registro,
verificación, evaluación, seguridad y
protección. El control posterior es ejercido por los
responsables superiores del servidor o funcionario ejecutor, en
función del cumplimiento de las disposiciones
establecidas, así como por el órgano de control
institucional según su plan anual de control, evaluando y
verificando los aspectos administrativos del uso de los recursos
y bienes del Estado, así como la gestión y
ejecución llevadas a cabo, en relación con las
metas y objetivos trazadas; así como de los resultados
obtenidos. Es responsabilidad del Titular de la entidad fomentar
y supervisar el funcionamiento y confiabilidad del control
interno para la evaluación de la gestión y el
efectivo ejercicio de la rendición de cuentas,
propendiendo a que éste contribuya con el logro de la
misión y objetivos de la entidad a su cargo. El Titular de
la entidad está obligado a definir las políticas
institucionales en los planes y/o programas anuales que se
formulen, los que serán objeto de las
verificaciones.

Según Aldave & Meniz
(2005)[26], se entiende por control externo, el
conjunto de políticas, normas, métodos y
procedimientos técnicos, que compete aplicar a la
Contraloría General u otro órgano del sistema por
encargo o designación de ésta, con el objeto de
supervisar, vigilar y verificar la gestión, la
captación y el uso de los recursos y bienes del Estado. Se
realiza fundamentalmente mediante acciones de control con
carácter selectivo y posterior. En concordancia con sus
roles de supervisión y vigilancia, el control externo
podrá ser preventivo o simultáneo, cuando se
determine taxativamente por la Ley del Sistema Nacional de
Control o por normativa expresa, sin que en ningún caso
conlleve injerencia en los procesos de dirección y
gerencia a cargo de la administración de la entidad, o
interferencia en el control posterior que corresponda. Para su
ejercicio, se aplicarán sistemas de control de legalidad,
de gestión, financiero, de resultados, de
evaluación de control interno u otros que sean
útiles en función a las características de
la entidad y la materia de control, pudiendo realizarse en forma
individual o combinada. Asimismo, podrá llevarse a cabo
inspecciones y verificaciones, así como las diligencias,
estudios e investigaciones necesarias para fines de
control.

Según Aldave & Meniz
(2005)[27], el control gubernamental, se lleva a
cabo en el marco de los siguientes principios: i) La
universalidad, entendida como la potestad de los
órganos de control para efectuar, con arreglo a su
competencia y atribuciones, el control sobre todas las
actividades de la respectiva entidad, así como de todos
sus funcionarios y servidores, cualquiera fuere su
jerarquía; ii) El carácter integral, en
virtud del cual el ejercicio del control consta de un conjunto de
acciones y técnicas orientadas a evaluar, de manera cabal
y completa, los procesos y operaciones, materia de examen en la
entidad y sus beneficios económicos y/o sociales
obtenidos, en relación con el gasto generado, las metas
cualitativas y cuantitativas establecidas, su vinculación
con políticas gubernamentales, variables exógenas
no previsibles o controlables e índices históricos
de eficiencia; iii) La autonomía funcional,
expresada en la potestad de los órganos de control para
organizarse y ejercer sus funciones con independencia
técnica y libre de influencias. Ninguna entidad o
autoridad, funcionario o servidor público, ni terceros,
pueden oponerse, interferir o dificultar el ejercicio de sus
funciones y atribuciones de control; iv) El carácter
permanente, que define la naturaleza continua y perdurable
del control como instrumento de vigilancia de los procesos y
operaciones de la entidad; v) El carácter
técnico y especializado del control, como sustento
esencial de su operatividad, bajo exigencias de calidad,
consistencia y razonabilidad en su ejercicio; considerando la
necesidad de efectuar el control en función de la
naturaleza de la entidad en la que se incide; vi) La
legalidad, que supone la plena sujeción del proceso
de control a la normativa constitucional, legal y reglamentaria
aplicable a su actuación; vii) El debido proceso de
control, por el que se garantiza el respeto y observancia de
los derechos de las entidades y personas, así como de las
reglas y requisitos establecidos; viii) La eficiencia,
eficacia y economía a través de los cuales el
proceso de control logra sus objetivos con un nivel apropiado de
calidad y óptima utilización de recursos; ix) La
oportunidad, consistente en que las acciones de control se
lleven a cabo en el momento y circunstancias debidas y
pertinentes para cumplir su cometido; x) La objetividad,
en razón de la cual las acciones de control se realizan
sobre la base de una debida e imparcial evaluación de
fundamentos de hecho y de derecho, evitando apreciaciones
subjetivas; xi) La materialidad, que implica la potestad
del control para concentrar su actuación en las
transacciones y operaciones de mayor significación
económica o relevancia en la entidad examinada; xii) El
carácter selectivo del control, entendido como el
que ejerce el Sistema en las entidades, sus órganos y
actividades críticas de los mismos, que denoten mayor
riesgo de incurrir en actos contra la probidad administrativa;
xiii) La presunción de licitud, según la
cual, salvo prueba en contrario, se reputa que las autoridades,
funcionarios y servidores de las entidades, han actuado con
arreglo a las normas legales y administrativas pertinentes; xiv)
El acceso a la información, referido a la potestad
de los órganos de control de requerir, conocer y examinar
toda la información y documentación sobre las
operaciones de la entidad, aunque sea secreta, necesaria para su
función; xv) La reserva, por cuyo mérito se
encuentra prohibido que durante la ejecución del control
se revele información que pueda causar daño a la
entidad, a su personal o al Sistema, o dificulte la tarea de este
último; xvi) La continuidad de las actividades o
funcionamiento de la entidad al efectuar una acción de
control; xvii) La publicidad, consistente en la
difusión oportuna de los resultados de las acciones de
control u otras realizadas por los órganos de control,
mediante los mecanismos que la Contraloría General
considere pertinente; xviii) La participación
ciudadana, que permita la contribución de la
ciudadanía en el ejercicio del control gubernamental; xix)
La flexibilidad, según la cual, al realizarse el
control, ha de otorgarse prioridad al logro de las metas
propuestas, respecto de aquellos formalismos cuya omisión
no incida en la validez de la operación objeto de la
verificación, ni determinen aspectos relevantes en la
decisión final. Los principios antes indicados son de
observancia obligatoria por los Órganos de Control
Institucional y pueden ser ampliados o modificados por la
Contraloría General, a quien compete su
interpretación.

Según Aldave & Meniz
(2005)[28], la Ley de Control de las Entidades
Públicas – Ley N° 28716 – Ley de Control Interno de
las Entidades del Estado, establece que las Entidades del Estado
deben implementar obligatoriamente sistemas de control interno en
sus procesos, actividades, recursos, operaciones y actos
institucionales, orientando, su ejecución al cumplimiento
de los siguientes objetivos: i) Promover y optimizar la
eficiencia, eficacia, transparencia y economía en las
operaciones de la entidad, así como la calidad de los
servicios públicos que presta; ii) Cuidar y resguardar los
recursos y bienes del Estado contra cualquier forma de
pérdida, deterioro, uso indebido y actos ilegales,
así como, en general, contra todo hecho irregular o
situación perjudicial que pudiera afectarlos; iii) Cumplir
la normatividad aplicable a la entidad y sus operaciones; iv)
Garantizar la confiabilidad y oportunidad de la
información; v) Fomentar e impulsar la práctica de
valores institucionales; vi) Promover el cumplimiento de los
funcionarios o servidores públicos de rendir cuenta por
los fondos y bienes públicos a su cargo y/o por una
misión u objetivo encargado y aceptado. Según la
citada Ley, son obligaciones del jefe de la entidad y
funcionarios de la entidad, relativas a la implementación
y funcionamiento del control interno: i) Velar por el adecuado
cumplimiento de las funciones y actividades de la entidad y del
órgano a su cargo, con sujeción a la normativa
legal y técnica aplicables; ii) Organizar, mantener y
perfeccionar el sistema y las medidas de control interno,
verificando la efectividad y oportunidad de la aplicación,
en armonía con sus objetivos, así como efectuar la
auto evaluación del control interno, a fin de propender al
mantenimiento y mejora continua del control interno; iii)
Demostrar y mantener probidad y valores éticos en el
desempeño de sus cargos, promoviéndolos en toda la
organización iv) Documentar y divulgar internamente las
políticas, normas y procedimientos de gestión y
control interno, referidas, entre otros aspecto; v) Disponer
inmediatamente las acciones correctivas pertinentes, ante
cualquier evidencia de desviaciones o irregularidades; vi)
Implementar oportunamente las recomendaciones y disposiciones
emitidas por la propia entidad (informe de auto
evaluación), los órganos del Sistema Nacional de
Control y otros entes de fiscalización que correspondan;
vii) Emitir las normas específicas aplicables a su
entidad, de acuerdo a su naturaleza, estructura y funciones, para
la aplicación y/o regulación del control interno en
las principales áreas de su actividad administrativa u
operativa, propiciando los recursos y apoyo necesarios para su
eficaz funcionamiento.

Mediante la Resolución de Contraloría
General Nº 459-2008-CG, el Contralor General aprueba el
Reglamento de los Órganos de Control Institucional. Dicho
Reglamento tiene por objeto regular la actuación de los
Órganos de Control Institucional (OCI) en las entidades
sujetas al Sistema Nacional de Control, la vinculación de
dependencia administrativa y funcional de dichos órganos y
de su Jefe con la Contraloría General de la
República, sus funciones, obligaciones y atribuciones,
así como las obligaciones de los Titulares de las
entidades, respecto del OCI. El Reglamento tiene por finalidad
fortalecer la labor de los Órganos de Control
Institucional y contribuir con el correcto ejercicio del control
gubernamental. Las normas contenidas en el Reglamento son de
cumplimiento obligatorio para las entidades a que se refiere el
artículo 3° de la Ley Nº 27785, Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la
Contraloría General de la República, con
excepción de las entidades señaladas en el literal
g); así como para los Órganos de Control
Institucional de dichas entidades, sean éstas de
carácter sectorial, regional, institucional o se regulen
por cualquier otro ordenamiento organizacional, de conformidad
con el artículo 13° literal b) de la

Ley del Sistema Nacional de Control. El ejercicio del
control gubernamental, a través del Órgano de
Control Institucional, se sustenta en los Principios enunciados
en el artículo 9º de la Ley del Sistema Nacional de
Control. En las entidades sujetas al Sistema Nacional de Control,
son responsables que el control gubernamental cumpla con sus
fines y metas: a) El Titular, los servidores y funcionarios de la
entidad, responsables de la implantación y funcionamiento
del control interno, así como de su confiabilidad,
conforme a la Ley de Control Interno de las Entidades del Estado
y la Ley del sistema Nacional de Control. b) El Jefe del
Órgano de Control Institucional, quien tiene a su cargo el
ejercicio del control interno posterior a que se refiere el
artículo 7° de la Ley del Sistema Nacional de Control,
así como el externo que ejerce por encargo de la
Contraloría General de la República, según
el artículo 8° de la Ley del Sistema Nacional de
Control.

Según Aldave & Meniz
(2005)[29], el OCI constituye la unidad
especializada responsable de llevar a cabo el control
gubernamental en la entidad, con la finalidad de promover la
correcta y transparente gestión de los recursos y bienes
de la entidad, cautelando la legalidad y eficiencia de sus actos
y operaciones, así como el logro de sus resultados,
mediante la ejecución de labores de control. Las entidades
sujetas al Sistema deben contar con un OCI, cuya responsabilidad
de implantación e implementación recae en el
Titular de la entidad. La omisión o incumplimiento de la
implantación e implementación del OCI constituyen
infracción sujeta a la potestad sancionadora de la
Contraloría General. Excepcionalmente, la
Contraloría General podrá autorizar,
únicamente por razones presupuestales u otras debidamente
sustentadas, que una entidad se mantenga transitoriamente sin
OCI, condicionada a que algún órgano del Sistema
ejerza el control posterior sobre ella, y/o se prevea una
auditoria externa anual. Para fines exclusivos de un
desempeño independiente del control gubernamental, el OCI
se ubica en el mayor nivel jerárquico de la estructura de
la entidad. Sin perjuicio del cumplimiento de su
obligación funcional con la Contraloría General, el
Jefe del OCI informa directamente al Titular de la entidad sobre
los requerimientos y resultados de las labores de control
inherentes a su ámbito de competencia.

Según Aldave & Meniz
(2005)[30], el Jefe del OCI deberá proponer
la estructura orgánica del OCI a su cargo al Titular de la
entidad en el que ejerce sus funciones, para lo cual
deberá tener en cuenta la naturaleza, composición y
alcances de la misma, así como el volumen y complejidad de
sus operaciones, debiendo remitir previamente la propuesta a la
Contraloría General para la conformidad correspondiente.
El OCI deberá tener una capacidad operativa que le permita
dar cumplimiento a las funciones establecidas en este Reglamento
y en la normativa correspondiente. Los OCI deberán estar
conformados por personal multidisciplinario seleccionado en
relación con los objetivos y actividades que realiza la
entidad. Es responsabilidad del Jefe del OCI cautelar el
cumplimiento de los requisitos mínimos que debe cumplir el
personal conformante del OCI, entre los cuales se encuentran: a)
Contar con experiencia y/o capacitación en control
gubernamental, o en administración pública o
materias afines a la gestión de las organizaciones; b)
Ausencia de impedimento o incompatibilidad para laborar al
servicio del Estado (Declaración Jurada); c) En el caso
que cuente con Título Profesional, deberá contar
con Colegiatura y Habilitación, de conformidad con las
normas del Colegio Profesional respectivo al que pertenezca y
según la naturaleza de la función lo requiera; d)
No tener vínculo de parentesco dentro del cuarto grado de
consanguinidad y segundo de afinidad, o por razón de
matrimonio, con quienes realicen funciones de dirección en
la entidad, así como, con aquellos que tienen a su cargo
la administración de bienes o recursos públicos,
aun cuando éstos hayan cesado en sus funciones en los
últimos dos (02) años (Declaración Jurada).
El Jefe del OCI tiene la facultad de requerir la
asignación de personal para el OCI conjuntamente con la
presentación del perfil y requisitos mínimos del
postulante, independientemente de la modalidad contractual o
laboral que asumirá este personal. Es de indicar, que el
Jefe del OCI podrá considerar otros requisitos que
deberá cumplir el personal del OCI, necesarios para el
cumplimiento de las labores de control en la entidad,
además de los consignados precedentemente. Asimismo, el
Jefe del OCI tiene la facultad de observar en forma debidamente
fundamentada, al personal rotado o asignado al OCI que no
reúne el perfil y requisitos para efectuar la labor de
control. El Jefe del OCI, en virtud de la dependencia funcional
con la Contraloría General, tiene la obligación de
ejercer el cargo con sujeción a la normativa, así
como a los lineamientos que emita la Contraloría General
en materia de control gubernamental, dando cumplimiento a las
funciones, obligaciones y responsabilidades que resulten
inherentes al ámbito de su competencia. Por la dependencia
administrativa, el Jefe del OCI es designado y separado por la
Contraloría General, y asimismo, objeto de
supervisión y evaluación en el desempeño de
sus funciones, conforme a este Reglamento y demás
normativa vigente, independientemente del vínculo laboral
y/o contractual que tengan con la Contraloría General o
con la entidad. El profesional de la Contraloría General
designado como Jefe del OCI, se encuentra sujeto al
régimen laboral, remuneraciones y beneficios, conforme a
lo dispuesto en los artículos 36° y 37° de la Ley
del Sistema Nacional de Control. Los Jefes de OCI que mantengan
vínculo laboral o contractual con la entidad se sujetan a
las normas del régimen laboral o contractual y
demás disposiciones aplicables en ésta, sin
perjuicio de la autonomía funcional inherente a la labor
de control y de la evaluación de desempeño
funcional que corresponde a la Contraloría
General.

Según Aldave & Meniz
(2005)[31], el OCI será conducido por el
funcionario que haya sido designado o reconocido como Jefe de OCI
por la Contraloría General, con quien mantiene una
vinculación de dependencia funcional y administrativa
conforme a lo dispuesto por el artículo 18° de la Ley.
En tal sentido, el Jefe del OCI tiene la obligación de dar
cuenta a la Contraloría General del ejercicio de sus
funciones. Los OCI ejercerán sus funciones en la entidad
con independencia funcional y técnica respecto de la
administración de la entidad, dentro del ámbito de
su competencia, sujeta a los principios y atribuciones
establecidos en la Ley y a las normas emitidas por la
Contraloría General. El personal del OCI no participa en
los procesos de gerencia y/o gestión de la
administración. El Jefe del OCI comunicará
oportunamente a la Contraloría General y al Titular de la
entidad, los casos de afectaciones a la autonomía de dicho
Órgano, en forma debidamente fundamentada. Los actos u
omisiones de cualquier autoridad, funcionario, servidor
público o terceros que interfieran o impidan el desarrollo
de las funciones inherentes al control gubernamental, constituyen
infracción sujeta a la potestad sancionadora de la
Contraloría General, conforme a lo previsto en el inciso
c) del artículo 42º de la Ley del Sistema Nacional de
Control. El Titular de la entidad como responsable de promover el
control gubernamental a nivel institucional tiene las siguientes
obligaciones respecto del OCI: a) Implantar e implementar una
unidad orgánica denominada "Órgano de Control
Institucional"; b) Ubicar al OCI en el mayor nivel
jerárquico de la estructura de la entidad; c) Aprobar
cuando corresponda y de acuerdo a las disposiciones vigentes, la
estructura orgánica propuesta por el Jefe del OCI en
coordinación con la Contraloría General, así
como, con opinión de la Contraloría General en caso
de variación, de acuerdo a la normativa aplicable; d)
Adecuar las disposiciones referentes a las funciones del OCI
previstas en el Reglamento de Organización y Funciones de
la entidad, a las disposiciones contenidas en el Reglamento; e)
Aprobar la clasificación y número de los cargos
asignados al Órgano de Control Institucional, en
coordinación con la Contraloría General, en caso de
variación, de acuerdo a la normativa aplicable; f)
Cautelar y garantizar la apropiada asignación de los
recursos humanos, económicos y logísticos
necesarios para el cumplimiento de las funciones del OCI. En el
caso del personal, necesariamente se deberá cumplir con el
perfil profesional elaborado por el Jefe del OCI, g) Asegurar que
el OCI cuente con presupuesto anual y capacidad operativa para el
cumplimiento de sus funciones, h) Coberturar las plazas del
Cuadro para Asignación de Personal; i) Garantizar que los
servidores y funcionarios de la entidad proporcionen la
información requerida por el OCI, en forma oportuna, para
el cumplimiento de sus funciones; j) Velar por que el OCI tenga
la autonomía técnica y funcional que le permita
cumplir sus funciones sin interferencias ni limitaciones; k)
Asegurar que el personal del OCI participe en eventos de
capacitación; l) Informar a la Contraloría General
los casos de fallecimiento o renuncia del Jefe del OCI, cuando
éstos tengan dependencia laboral o contractual con la
entidad, a efectos de las acciones que correspondan; m) Otras que
establezca la Contraloría General.

Según Aldave & Meniz
(2005)[32], el Jefe del OCI no está sujeto
a mandato del Titular de la entidad respecto al cumplimiento de
funciones o actividades inherentes y conexas a la labor de
control gubernamental. Es responsabilidad del Jefe del OCI
administrar la unidad asignada a su cargo, sujetándose a
las políticas y normas de la entidad. El Jefe del OCI
deberá mantener coordinación permanente con el
Titular de la Entidad, especialmente en los aspectos siguientes:
a) La implantación y funcionamiento del control interno en
la entidad, de conformidad con la normativa aplicable; b) En la
formulación y ejecución del Plan Anual de Control;
c) La ejecución de labores de control no programadas que
solicite el Titular de la entidad; d) Informar situaciones de
riesgo para la entidad que se observe en el ejercicio del control
preventivo; e) Informar cualquier falta de colaboración de
los servidores y funcionarios de la entidad, o el incumplimiento
de la Ley o del Reglamento.

Según Aldave & Meniz
(2005)[33], son funciones del Organo Control
Institucional las siguientes: a) Ejercer el control interno
posterior a los actos y operaciones de la entidad sobre la base
de los lineamientos y cumplimiento del Plan Anual de Control a
que se refiere el artículo 7° de la Ley del Sistema
Nacional de Control, así como el control externo a que se
refiere el artículo 8° de la Ley del Sistema Nacional
de Control, por encargo de la Contraloría General; b)
Efectuar auditorias a los estados financieros y presupuestarios
de la entidad, así como a la gestión de la misma,
de conformidad con los lineamientos que emita la
Contraloría General; c) Ejecutar las labores de control a
los actos y operaciones de la entidad que disponga la
Contraloría General. Cuando estas labores de control sean
requeridas por el Titular de la entidad y tengan el
carácter de no programadas, su ejecución se
efectuará de conformidad con los lineamientos que emita la
Contraloría General, d) Ejercer el control preventivo en
la entidad dentro del marco de lo establecido en las
disposiciones emitidas por la Contraloría General, con el
propósito de contribuir a la mejora de la gestión,
sin que ello comprometa el ejercicio del control posterior; e)
Remitir los Informes resultantes de sus labores de control tanto
a la Contraloría General como al Titular de la entidad y
del sector, cuando corresponda, conforme a las disposiciones
sobre la materia; f) Actuar de oficio cuando en los actos y
operaciones de la entidad se adviertan indicios razonables de
ilegalidad, de omisión o de incumplimiento, informando al
Titular de la entidad para que se adopten las medidas correctivas
pertinentes; g) Recibir y atender las denuncias que formulen los
servidores, funcionarios públicos y ciudadanía en
general, sobre actos y operaciones de la entidad,
otorgándole el trámite que corresponda a su
mérito, conforme a las disposiciones emitidas sobre la
materia, h) Formular, ejecutar y evaluar el Plan Anual de Control
aprobado por la Contraloría General, de acuerdo a los
lineamientos y disposiciones emitidas para el efecto; i) Efectuar
el seguimiento de las medidas correctivas que implemente la
entidad como resultado de las labores de control, comprobando y
calificando su materialización efectiva, conforme a las
disposiciones de la materia; j) Apoyar a las Comisiones que
designe la Contraloría General para la ejecución de
las labores de control en el ámbito de la entidad.
Asimismo, el Jefe del OCI y el personal de dicho Órgano
colaborarán, por disposición de la
Contraloría General, en otras labores de control, por
razones operativas o de especialidad; k) Verificar el
cumplimiento de las disposiciones legales y normativa interna
aplicables a la entidad por parte de las unidades
orgánicas y personal de ésta; I) Formular y
proponer a la entidad, el presupuesto anual del OCI para su
aprobación correspondiente; m) Cumplir diligente y
oportunamente con los encargos y requerimientos que le formule la
Contraloría General; n) Cautelar que la publicidad de los
Informes resultantes de sus acciones de control se realice de
conformidad con las disposiciones de la materia; o) Cautelar que
cualquier modificación del Cuadro para Asignación
de Personal, así como de la parte correspondiente del
Reglamento de Organización y Funciones, relativos al OCI
se realice de conformidad con las disposiciones de la materia; p)
Promover la capacitación permanente del personal que
conforma el OCI, incluida la Jefatura, a través de la
Escuela Nacional de Control de la Contraloría General o de
cualquier otra Institución universitaria o de nivel
superior con reconocimiento oficial en temas vinculados con el
control gubernamental, la Administración Pública y
aquellas materias afines a la gestión de las
organizaciones; q) Mantener ordenados, custodiados y a
disposición de la Contraloría General durante diez
(10) años los informes de control, papeles de trabajo,
denuncias recibidas y los documentos relativos a la actividad
funcional de los OCI, luego de los cuales quedan sujetos a las
normas de archivo vigentes para el sector público. El Jefe
del OCI adoptará las medidas pertinentes para la cautela y
custodia del acervo documental; r) Cautelar que el personal del
OCI dé cumplimiento a las normas y principios que rigen la
conducta, impedimentos, incompatibilidades y prohibiciones de los
funcionarios y servidores públicos, de acuerdo a las
disposiciones de la materia; s) Mantener en reserva la
información clasificada obtenida en el ejercicio de sus
actividades; t) Otras que establezca la Contraloría
General.

Según Aldave & Meniz
(2005)[34], los OCI se abstendrán de
realizar o intervenir en funciones y actividades inherentes al
ámbito de competencia y responsabilidad de la
administración y gestión de la entidad. En
concordancia con ello, y sin que esta enumeración tenga
carácter limitativo, se encuentran impedidos de: a)
Realizar labores de control que tengan como objetivo verificar
denuncias, quejas, reclamos u otros aspectos referidos a la
relación laboral de los funcionarios y servidores de la
entidad, b) Sustituir a los servidores y funcionarios de la
entidad en el cumplimiento de sus funciones; c) Visar, refrendar
o emitir documentos como requisito para aprobación de
actos u operaciones propios de la administración, con
excepción de los actos propios del Órgano de
Control, d) Efectuar toma de inventario y registro de
operaciones, y participar en las acciones de seguridad o
protección de bienes, propias de la labor de la
administración; e) Participar como miembro de los
Comités Especiales de Contrataciones y Adquisiciones, de
acuerdo a las disposiciones vigentes; f) Otros que sean
determinados por la normativa respectiva.

Según Aldave & Meniz
(2005)[35], la designación del Jefe del OCI
es competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría
General y se efectúa mediante Resolución de
Contraloría publicada en el Diario Oficial El Peruano. La
designación se sujeta a lo dispuesto por el
artículo 19º de la Ley del Sistema Nacional de
Control, y se efectúa a través de las siguientes
modalidades: a) Por Concurso Público de Méritos,
convocado por la Contraloría General, a nivel nacional,
regional o local, según corresponda, el cual podrá
comprender a una o más entidades. La convocatoria se
publicará en el Diario Oficial El Peruano y en uno de
circulación nacional. Dicho proceso podrá
efectuarse con la participación de empresas consultoras
especializadas en evaluación y selección de
personal, de considerarse conveniente; b) Por designación
directa del personal profesional de la Contraloría
General, de acuerdo a las disposiciones que sobre el particular
dicte la Contraloría General; c) Por traslado, en la
oportunidad que la Contraloría General considere
conveniente y de acuerdo a las disposiciones que dicte sobre el
particular. Para asumir el cargo de Jefe de OCI, cualesquiera sea
la forma de designación, se deben cumplir los siguientes
requisitos: a) Ausencia de impedimento o incompatibilidad para
laborar al servicio del Estado (Declaración Jurada); b)
Contar con Título Profesional, así como Colegiatura
y Habilitación en el Colegio Profesional respectivo,
cuando corresponda; c) Experiencia comprobable no menor de cinco
(05) años en el ejercicio del control gubernamental o en
la auditoria privada; d) No haber sido condenado por delito
doloso con resolución firme; e) No haber sido sancionado
administrativamente por una entidad con suspensión por
más de treinta (30) días, así como, no haber
sido destituido o despedido durante los últimos cinco (05)
años antes de su postulación (Declaración
Jurada); f) No mantener proceso judicial pendiente con la entidad
o la Contraloría General, con carácter preexistente
a su postulación, derivado del ejercicio de la
función pública en general (Declaración
Jurada); g) No haber sido separado definitivamente del ejercicio
del cargo debido al desempeño deficiente o negligente de
la función de control, durante los últimos dos
años contados desde que la Resolución de
Contraloría correspondiente quedó firme o
causó estado; h) No tener vínculo de parentesco
dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad,
o por razón de matrimonio, con funcionarios y directivos
de la entidad o con aquellos que tienen a su cargo la
administración de bienes o recursos públicos, aun
cuando éstos hayan cesado en sus funciones en los
últimos dos (02) años (Declaración Jurada);
i) No haber desempeñado en la entidad actividades de
gestión en funciones ejecutivas o de asesoría en
los últimos cuatro (04) años (Declaración
Jurada); j) Capacitación acreditada por la Escuela
Nacional de Control de la Contraloría General de la
República u otras instituciones en temas vinculados con el
control gubernamental o la administración pública,
en los últimos dos (02) años; k) Otros que
determine la Contraloría General, relacionados con la
función que desarrolla la entidad. La Contraloría
General podrá efectuar la verificación posterior de
la información que se presente. Los Jefes de OCI
designados por la Contraloría General, ejercerán
sus funciones en las entidades por un período de tres (03)
años. Excepcionalmente, y por razones debidamente
fundamentadas, calificadas de conformidad con los procedimientos
que se emitan al respecto, podrá permanecer por un periodo
menor a los tres (03) años o, de ser el caso, un tiempo
mayor en la entidad, el cual no deberá exceder de cinco
(05) años.

Según Aldave & Meniz
(2005)[36], la Contraloría General de la
República a través de sus diferentes unidades
orgánicas u órganos desconcentrados ejerce
supervisión permanente sobre el funcionamiento del OCI,
así como del cumplimiento de las funciones que le han sido
asignadas por el Reglamento y demás disposiciones sobre la
materia. La Contraloría General evalúa a
través de sus diferentes unidades orgánicas u
órganos desconcentrados, los actos funcionales del OCI
conforme lo señalado en el Reglamento y demás
disposiciones sobre la materia, que para el efecto se emitan. La
entidad no podrá evaluar los actos funcionales del OCI,
por lo que, de considerar que se está ejerciendo la
función de control de manera negligente y/o insuficiente,
debe proceder a remitir la documentación pertinente a la
Contraloría General para la correspondiente
evaluación. Las formas de evaluación de la
actuación funcional del OCI se efectuarán de
acuerdo a las disposiciones que sobre el particular dicte la
Contraloría General, las cuales son: a) Evaluación
del desempeño: Se refiere a la verificación y
evaluación objetiva y sistemática, de los actos,
acciones y resultados producidos por el Jefe del Órgano de
Control Institucional así como del personal técnico
y especializado, en el ejercicio del control gubernamental,
conforme a las normas, procedimientos y principios que regulan el
ejercicio del control gubernamental; b) Verificación
Sumaria: Se refiere a la verificación de una queja, hecho,
o irregularidad de carácter significativo contra los
intereses del Estado o aspecto específico referente a la
actuación de un Jefe de Órgano de Control
Institucional que signifique o implique una actuación
negligente en el ejercicio de sus funciones; actividad que
deberá efectuarse en un plazo sumario. Las formas de
evaluación se desarrollarán en estricta observancia
de los principios que rigen el control gubernamental consignados
en la Ley del Sistema Nacional de Control, y en especial, de los
de oportunidad, materialidad, legalidad, licitud, razonabilidad,
proporcionalidad, objetividad, veracidad, así como, del
debido proceso. La Contraloría General podrá
disponer, como una medida preventiva y temporal, la
suspensión de la función de control del Jefe del
OCI, al inicio o durante la ejecución de cualquiera de las
formas de evaluación previstas en el Reglamento, cuando se
aprecien indicios de una grave inconducta funcional que amerite
tal suspensión. La suspensión de la función
de control del Jefe del OCI, se efectúa mediante
Resolución de Contraloría y se podrá
mantener hasta la culminación de la evaluación en
la que se encuentra incurso. Dicha medida es susceptible de ser
impugnada vía recurso de reconsideración, dentro
del quinto (05) día hábil de notificada. La
evaluación del OCI se efectuará teniendo en cuenta
los criterios siguientes: a) Cumplimiento del Plan Anual de
Control y sus niveles de eficiencia, eficacia y economía;
b) Calidad de los Informes resultantes de las labores de control;
c) Calidad de las recomendaciones formuladas para mejorar o
corregir las situaciones que impliquen deficiencias en la
gestión de la entidad, así como, acciones
realizadas por el Jefe del OCI a efectos de la
verificación y seguimiento de la implementación de
recomendaciones; d) Adecuada conducta funcional y
capacitación del Je/fe del OCI y su personal, en los
términos establecidos por las normas de la materia que
rigen su accionar, así como la capacidad gerencial en la
conducción del OCI; e) Relación con el Ente
Técnico Rector: actitud proactiva, óptimo nivel de
coordinación con la Contraloría General, asistencia
y nivel de compromiso con las actividades institucionales de la
CGR, de corresponder.

Según Aldave & Meniz
(2005)[37], a efectos de determinar la gravedad de
las deficiencias funcionales detectadas, se tendrán en
cuenta los siguientes criterios: a) Naturaleza de la deficiencia:
Implica determinar si la deficiencia detectada, resulta de un
incumplimiento a un aspecto esencial al ejercicio de las
funciones del Jefe de OCI; b) Intencionalidad: Identificar si la
deficiencia detectada, por acción u omisión, es
producto de una actuación dolosa; c) Daño o riesgo
potencial: Implica advertir si la deficiencia detectada ha
ocasionado algún perjuicio o riesgo potencial
económico o administrativo a la entidad, generado como
consecuencia directa de su acción u omisión; d)
Reiterancia: Significa verificar las veces en que se ha incurrido
en la deficiencia detectada; e) Reconocimiento del Jefe del OCI
de la infracción cometida y actitud de enmienda antes que
sea detectada. Si como resultado de la evaluación
realizada, se determina que el Jefe del OCI ha desempeñado
su función de control de manera deficiente, teniendo en
cuenta los principios de razonabilidad y proporcionalidad, se
recomendará la adopción de alguna de las siguientes
medidas: a) La separación definitiva de la función
de Jefe de OCI, la cual será aplicable cuando las
deficiencias detectadas revistan gravedad, de conformidad con lo
previsto en el artículo 34º y los Principios
estipulados en el artículo 31º del Reglamento; b) El
inicio del procedimiento sancionador, si el Jefe de OCI tiene
vínculo laboral con la entidad, conforme a la normativa
aplicable; c) Amonestación verbal o escrita al Jefe de
OCI, si este es personal de la Contraloría General. De
adoptarse las acciones b) o c), éstas serán
registradas en la Contraloría General. El resultado de la
evaluación realizada al personal técnico y
especializado del OCI, en el ejercicio del control gubernamental
se hará de conocimiento del Titular de la entidad, quien
adoptará las acciones que estimen pertinentes, de acuerdo
a su competencia. Para dicha evaluación se tendría
en consideración los criterios señalados en los
artículos 33º y 34º del Reglamento en lo que
resulte aplicable. La separación definitiva de la
función de Jefe del OCI se efectúa por la
Contraloría General de manera exclusiva y excluyente,
conforme al artículo 19º de la Ley del Sistema
Nacional de Control. Dicha separación sólo
podrá ser dispuesta por causal expresamente prevista en el
Reglamento. Son causales para la separación definitiva del
Jefe del OCI las siguientes: a) La determinación del
desempeño deficiente en la ejecución de las labores
de control, conforme el Informe de evaluación al
desempeño funcional del Jefe del OCI y/o de
verificación sumaria, b) Incurrir en forma sobreviniente
en el incumplimiento de cualquiera de los requisitos establecidos
en los literales a), d) y e) del artículo 25º del
Reglamento. La calificación deficiente del
desempeño funcional del Jefe del OCI conlleva a su
separación definitiva de la función de control,
estando referida esta medida exclusivamente a la
separación del cargo. Los informes emitidos por la
Contraloría General en los que se haya determinado la
separación definitiva del jefe del OCI serán
remitidos a los Titulares de las entidades de las que
éstos dependen laboralmente, a efectos que adopten las
acciones que estimen pertinentes, de acuerdo a sus competencias.
La separación definitiva será dispuesta por
Resolución de Contraloría, y deberá
encontrarse debidamente motivada, de acuerdo a la normativa de la
materia. La Resolución de separación será
notificada personalmente al Jefe de OCI en el lugar que haya
comunicado como domicilio, salvo que durante la evaluación
hubiese señalado un domicilio distinto en el cual se le
deberá efectuar la notificación correspondiente. En
caso de existir negativa a recibir dicha notificación por
parte del Jefe del OCI, se dejará constancia del hecho en
Acta, teniéndose por bien notificado. En caso de no
encontrar al Jefe del OCI, se procederá a dejar constancia
de ello en Acta, y colocará un aviso en el domicilio,
indicando la nueva fecha en que se hará efectiva la
notificación. Si no se pudiera entregar directamente la
notificación en la nueva fecha, se dejará debajo de
la puerta un Acta conjuntamente con la notificación, con
lo cual se agota el procedimiento. Contra la referida
Resolución cabe recurso impugnativo dentro del plazo de
quince (15) días hábiles posteriores a su
notificación. Con la Resolución que resuelve el
recurso impugnativo queda agotada la vía administrativa,
previa notificación de la Resolución mediante el
procedimiento previsto. La Resolución que declara la
separación definitiva por evaluación desfavorable
podrá ser publicada en el Boletín de Normas Legales
del Diario Oficial El Peruano una vez que quede firme o cause
estado. En los casos de separación definitiva, de
culminación del encargo o de suspensión de la
función de control, el Jefe del OCI tiene la
obligación de hacer entrega documentada del cargo al
funcionario o servidor que determine la Contraloría
General, dentro del plazo de diez (10) días hábiles
siguientes a la fecha de notificación del acto respectivo,
salvo que por razones debidamente sustentadas se autorice una
ampliación del plazo. La Contraloría General, en
los casos que resulte necesario, podrá disponer que el
Titular de la entidad designe al funcionario o servidor que
reciba la entrega del cargo.

Teorías de la
efectividad municipal

Investigando a Terry (1990)[38], la
efectividad, se refiere al grado en el cual la municipalidad
logra sus objetivos y metas u otros beneficios que
pretendían alcanzar fijados por los directivos o exigidos
por la sociedad. La eficacia, es la virtud, fuerza y poder para
gestionar, en nuestro caso, las municipalidades. La efectividad
es el grado en el que se logran los objetivos institucionales. En
otras palabras, la forma en que se obtienen un conjunto de
resultados refleja la efectividad, mientras que la forma en que
se utilizan los recursos para lograrlos se refiere a la
eficiencia. La efectividad es la medida normativa del logro de
los resultados. La municipalidad dispone de indicadores de
medición de los logros de los servicios que presta. Cuando
se logren dichos resultados o estándares, se habrá
logrado el objetivo. Para obtener eficacia tienen que darse
algunas variables como: a) Cualidades de la organización
humana; b) Nivel de confianza e interés; c)
Motivación; d) Desempeño; e) Capacidad de la
Organización; f) Información y comunicación;
g) Interactuación efectiva; h) Toma de decisiones
efectiva. Si la municipalidad dispone de estas variables, refleja
el estado interno y la salud de dicha entidad. La municipalidad,
depende de la fuerza financiera o económica; pero deben
tener en cuenta algunas medidas de eficacia administrativa, como
por ejemplo: a) Elevados niveles de moral de los empleados y
satisfacciones en el trabajo; b) Bajos niveles de
rotación; c) Buenas relaciones interpersonales; d)
Percepción de los objetivos de la entidad; e) Buena
utilización de la fuerza laboral calificada. La eficiencia
y la efectividad no van de la mano, ya que la municipalidad puede
ser eficiente en sus operaciones, pero no efectiva, o viceversa;
puede ser ineficiente en sus operaciones y sin embargo ser
efectiva, aunque sería mucho más ventajoso si la
efectividad estuviese acompañada de la eficiencia.
También puede ocurrir que no sea ni eficiente ni
efectivo.

Analizando a Marchiaro (2008)[39], cuando
los responsables de la gestión municipal se preocupan por
actuar correctamente, se esta transitando por la eficiencia
(utilización adecuada de los recursos públicos) y
cuando utilizan instrumentos para evaluar el logro de los
resultados, para verificar si las cosas bien hechas son las que
en realidad debían realizarse, entonces se encamina hacia
efectividad (logro de los objetivos mediante los recursos
disponibles) y cuando busca los menores costos y mayores
beneficios está en el marco de la economía. La
eficiencia, economía y efectividad no van siempre de la
mano, ya que una entidad puede ser eficiente en sus operaciones,
pero no efectiva, o viceversa; puede ser ineficiente en sus
operaciones y sin embargo ser efectiva, aunque seria mucho
más ventajoso si la efectividad estuviese
acompañada de la eficiencia. También puede ocurrir
que no sea ni eficiente ni efectiva, como ocurre en gran parte
del sector público y privado de nuestro
país.

Para Marchiaro (2008)[40], la eficiencia,
es el resultado positivo luego de la racionalización
adecuada de los recursos, acorde con la finalidad buscada por los
responsables de la gestión. La eficiencia está
referida a la relación existente entre los bienes o
servicios producidos o entregados y los recursos utilizados para
ese fin (productividad), en comparación con un
estándar de desempeño establecido. Las
municipalidades podrán garantizar la calidad del servicio
que facilita si se esfuerza por llevar a cabo una gestión
eficiente, y con un nivel sostenido de calidad en los servicios
que presta. La eficiencia puede medirse en términos de los
resultados divididos por el total de costos y es posible decir
que la eficiencia ha crecido un cierto porcentaje (%) por
año. Esta medida de la eficiencia del costo también
puede ser invertida (costo total en relación con el
número de servicios prestados) para obtener el costo
unitario de la entidad. Esta relación muestra el costo de
cada servicio. De la misma manera, el tiempo (calculado por
ejemplo en término de horas hombre) que toma prestar un
servicio (el inverso de la eficiencia del trabajo) es una medida
común de eficiencia. La eficiencia es la relación
entre los resultados en términos de bienes, servicios y
otros resultados y los recursos utilizados para producirlos. De
modo empírico hay dos importantes medidas: i) Eficiencia
de costos, donde los resultados se relacionan con costos, y, ii)
eficiencia en el trabajo, donde los logros se refieren a un
factor de producción clave: el número de
trabajadores. Si un auditor pretende medir la eficiencia,
deberá comenzar la auditoría analizando los
principales tipos de resultados/salidas de la entidad. El auditor
también podría analizar los resultados averiguando
si es razonable la combinación de resultados alcanzados o
verificando la calidad de estos. Cuando utilizamos un enfoque de
eficiencia para este fin, el auditor deberá valorar, al
analizar como se ha ejecutado el programa, que tan bien ha
manejado la situación la entidad. Ello significa estudiar
la entidad auditada para chequear como ha sido organizado el
trabajo. Algunas preguntas que pueden plantearse en el
análisis de la eficiencia son: a) Fueron realistas los
estudios de factibilidad de los proyectos y formulados, de modo
que las operaciones pudieran basarse en ellos?; b) Pudo haberse
implementado de otra forma el proyecto de modo que se hubiesen
obtenido mas bajas costos de producción?; c) Son los
métodos de trabajo los más racionales?; d) Existen
cuellos de botella que pudieron ser evitados?; e) Existen
superposiciones innecesarias en la delegación de
responsabilidades?; f) Qué tan bien cooperan las distintas
unidades para alcanzar una meta común?; g) Existen algunos
incentivos para los funcionarios que se esfuerzan por reducir
costos y por completar el trabajo oportunamente?. La eficiencia,
es la relación entre costos y beneficios enfocada hacia la
búsqueda de la mejor manera de hacer o ejecutar las tareas
(métodos), con el fin de que los recursos (personas,
vehículos, suministros diversos y otros) se utilicen del
modo más racional posible. La racionalidad implica adecuar
los medios utilizados a los fines y objetivos que se deseen
alcanzar, esto significa eficiencia, lo que lleva a concluir que
las entidades van a ser racionales si se escogen los medios
más eficientes para lograr los objetivos deseados,
teniendo en cuenta que los objetivos que se consideran son los
organizacionales y no los individuales. La racionalidad se logra
mediante, normas y reglamentos que rigen el comportamiento de los
componentes en busca de la eficiencia. La eficiencia busca
utilizar los medios, métodos y procedimientos más
adecuados y debidamente planeados y organizados para asegurar un
óptimo empleo de los recursos disponibles. La eficiencia
no se preocupa por los fines, como si lo hace la efectividad,
sino por los medios. La eficiencia, se puede medir por la
cantidad de recursos utilizados en la prestación del
servicio. La eficiencia aumenta a medida que decrecen los costos
y los recursos utilizados. Se relaciona con la utilización
de los recursos para obtener un bien, o para cumplir un
objetivo.

Analizando a Beas (2006)[41], la
economía en el uso de los recursos, está
relacionada con los términos y condiciones bajo los cuales
las municipalidades adquieren recursos, sean éstos
financieros, humanos, físicos o tecnológicos
(computarizados), obteniendo la cantidad requerida, al nivel
razonable de calidad, en la oportunidad y lugar apropiado y al
menor costo posible. Si el auditor se centra en la
economía será importante definir correctamente los
gastos. Esto a menudo es un problema. Algunas veces sería
posible introducir aproximaciones de los costos reales, por
ejemplo definiendo los costos en términos de número
de empleados, cantidad de insumos utilizados, costos de
mantenimiento, etc. En general se pueden tratar asuntos como los
siguientes: a) En que grado los recursos como los suministros
diversos, equipo, etc.; son adquiridos al mejor precio y en que
medida son los recursos adecuados?; b) Cómo se comparan
los gastos presentes con el presupuesto?; c) En que medida son
utilizados todos los recursos?; d) Se desocupan a menudo los
empleados o están completamente utilizados?; e) Utiliza la
entidad la combinación idónea de insumos/entradas
(v.gr. debió haberse contratado menos funcionarios para,
en su lugar, haber adquirido más equipos o suministros?.
Por otro lado, en el marco de la economía, se tiene que
analizar los siguientes elementos: costo, beneficio y volumen de
las operaciones. Estos elementos representan instrumentos en la
planeación, gestión y control de operaciones para
el logro del desarrollo integral de la entidad y la toma de
decisiones respecto al servicio, costo, determinación de
los beneficios, distribución, alternativas para adquirir
insumos, métodos de prestación de servicios,
inversiones corrientes y de capital, etc. Es la base del
establecimiento del presupuesto variable de la entidad. El
tratamiento económico de las operaciones proporciona una
guía útil para la planeación de beneficios,
control de costos y toma de decisiones administrativas no debe
considerarse como un instrumento de precisión ya que los
datos están basados en ciertas condiciones supuestas que
limitan los resultados. La economicidad de las operaciones, se
desarrolla bajo la suposición que el concepto de
variabilidad de costos (fijos y variables), es válido
pudiendo identificarse dichos componentes, incluyendo los costos
semivariables; éstos últimos a través de
procedimientos técnicos que requieren un análisis
especial de los datos históricos de ingresos y costos para
varios períodos sucesivos, para poder determinar los
costos fijos y variables.

Interpretando a Analizando a Beas
(2006)[42], la efectividad, se refiere al grado en
el cual las municipalidades logran sus metas, objetivos y
misión u otros beneficios que pretendía alcanzar,
previstos en la legislación o fijados por la autoridad. Si
un auditor se centra en la efectividad, deberá comenzar
por identificar las metas de los programas y por operacionlizar
las metas para medir la efectividad. También
necesitará identificar el grupo meta (población
objetivo) del programa y buscar respuestas a preguntas como: a)
Ha sido alcanzada la meta a un costo razonable y dentro del
tiempo establecido?; b) Se definió correctamente el grupo
meta?; c) Está la gente satisfecha con la ayuda y equipo
suministrados?; d) En que medida el equipo suministrado satisface
las necesidades del grupo meta?; e) Está siendo utilizado
el equipo por los ciudadanos?. Desde el punto de vista de la
efectividad, las municipalidades, deben lograr promover el
desarrollo humano e integración de la comunidad. La
efectividad, no se logra fácilmente, producto del trabajo
permanente y en buena cuenta aparece como consecuencia de la
productividad institucional, que es la producción de
bienes y servicios con los mejores estándares de
eficiencia, economía y efectividad. Las municipalidades,
va a obtener mayor productividad cuando dispongan de una
organización, administración y jefatura adecuadas;
lo que permitirá prestar a la comunidad los servicios que
por normas les ha impuesto el Estado y la Sociedad. La
productividad, es la combinación de la efectividad y la
eficiencia, ya que la efectividad está relacionada con el
desempeño y la eficiencia con la utilización de los
recursos. El único camino para que las municipalidades
puedan crecer y aumentar su credibilidad social es aumentando su
productividad y el instrumento fundamental que origina una mayor
productividad es mediante la aplicación de un efectivo
sistema de control interno en el marco del Sistema Nacional de
Control. La gestión municipal va a ser efectiva si
está relacionada al cumplimiento de las acciones,
políticas, metas, objetivos, misión y visión
de la entidad; tal como lo establece la gestión
empresarial moderna. En este contexto no se permiten beneficios
aislados, si no más bien trabajo en equipo, trabajo
sinérgico, que sea incluyente y no excluyente. Adecuando
los puntos de vista, se puede decir que las municipalidades deben
entender a la gestión efectiva, como el proceso emprendido
por una o más personas para coordinar las actividades
laborales de otras personas con la finalidad de lograr resultados
de alta calidad que una persona no podría alcanzar por
sí sola. En este marco entra en juego la competitividad,
que se define como la medida en que las municipalidades, bajo
condiciones de competencia es capaz de prestar servicios que
superen la prueba del entorno, manteniendo o expandiendo al mismo
tiempo los beneficios reales de la comunidad.

Analizando a Ruiz Villar y Díaz Cerón
(2006) [43]en las municipalidades deben entenderse
que gestión efectiva, es el conjunto de acciones que
permiten obtener el máximo rendimiento de las actividades
que desarrolla la entidad en beneficio de la comunidad. Las
municipalidades deben tener presente que gestión efectiva,
es hacer que los miembros de la entidad trabajen juntos con mayor
productividad, que disfruten de su trabajo, que desarrollen sus
destrezas y habilidades y que sean buenos representantes del
Estado, presenta un gran reto para los directivos del mismo y se
concreta en el marco del sistema de control interno. Los
directivos, funcionarios y trabajadores municipales deben
internalizar que recién cuando una gestión alcanza
el estándar a continuación, puede considerarse
efectiva. Por tanto deben establecerse los estándares de
antemano, en relación con los servicios que se prestan y
en relación con los recursos que utiliza. La
gestión puede considerarse efectiva si: i) Se están
logrando los objetivos operacionales de la entidad; ii) Disponen
de información adecuada hasta el punto de lograr los
objetivos operacionales de la entidad; iii) Si se prepara de
forma fiable la información administrativa, financiera,
económica, laboral, patrimonial y otras de la entidad; y,
iv) Si se cumplen las leyes y normas aplicables. Mientras que la
gestión institucional es un proceso, su efectividad es un
estado o condición del proceso en un momento dado, el
mismo que al superar los estándares establecidos facilita
alcanzar la efectividad.

Según Contraloría General de la
República (2004), la determinación de sí una
gestión es efectiva o no y su influencia en la
efectividad, constituye una toma de postura subjetiva que resulta
del análisis de sí están presentes y
funcionando eficazmente los cinco componentes del sistema de
control interno del Informe COSO: entorno de control,
evaluación de riesgos, actividades de control,
información y comunicación y supervisión. El
funcionamiento efectivo de la gestión y el control,
proporciona un grado de seguridad razonable de que una o
más de las categorías de objetivos establecidos va
a cumplirse. La efectividad, se refiere al grado en el cual las
municipalidades logran sus objetivos y metas u otros beneficios
que pretendían alcanzarse fijados por los directivos o
exigidos por la comunidad.

Según Chiavenato (1998)[44], los
directivos de las instituciones tienen diversidad de
técnicas para lograr que los resultados se ajusten a los
planes. La base del gobierno y control de las instituciones
radica en que el resultado depende de las personas. Entre las
consideraciones importantes para asegurar los resultados y por
ende la efectividad de los directivos y administradores tenemos:
la voluntad de aprender, la aceleración en la
preparación del equipo gerencial, importancia de la
planeación para la innovación, evaluación y
retribución al equipo gerencial, ajustes de la
información, necesidad de la investigación y
desarrollo gerencial, necesidad de liderazgo intelectual, etc.
Los resultados obtenidos por el gobierno de las entidades, no
sólo debe darse para la propia entidad, sino especialmente
debe plasmarse en mejores servicios y en el contento ciudadano,
especialmente en el contexto participativo de la moderna
gestión. El proceso de transferencia de tecnologías
y administración en la última década ha
venido creciendo paralelo al proceso de modernización del
país, entrar a evaluar la efectividad de estas
tecnologías necesariamente implica: revisar en primera
instancia de manera exhaustiva el contexto socio económico
en el cual emergen, de igual forma analizar las
problemáticas que se presentan en el proceso de
implementación y finalmente delimitar las
características fundamentales de su objetivo o
razón de ser.

Teorías sobre
Municipalidades

Según Valdivia (2008)[45],
municipalidad es la institución que se encarga de la
administración local en un pueblo o ciudad. Es un
órgano similar al Ayuntamiento español y en algunos
países es usado como sinónimo. En varios
países de América, la municipalidad es el organismo
que administra una comuna, cantón o distrito. Esta
encabezada por un alcalde o presidente municipal y un concejo,
todos elegidos por votación popular. En algunos
países y ciudades, es también responsable de la
administración de la educación y salud
pública en su respectivo ámbito territorial. Su
presupuesto proviene por lo general de fondos nacionales. En
Japón, la municipalidad es la unidad de
administración local en el cual se dividen las
prefecturas.

Según Valdivia (2008)[46], las
municipalidades son los organismos que gobiernan las provincias y
los distritos de la República. Se clasifican en
Municipalidades provinciales y Municipalidades distritales. Las
provinciales tienen además funciones de distritales dentro
del cercado, es decir, del distrito capital, el cual carece de
municipalidad distrital. El citado documento señala
además dos tipos especiales de municipalidades: La
Municipalidad Metropolitana de Lima; y las Municipalidades
Fronterizas, es decir, aquellas cuyos territorios que limitan con
los de los Estados limítrofes. Como adenda, aquellas
municipalidades rurales (es decir, cuyo cercado tenga una
población urbana menor al 50% del total) reciben apoyos
diferenciados. La Municipalidad Provincial, es Unidad
Básica de la organización territorial del Estado
Peruano, canal o medio inmediato de participación vecinal
en los asuntos públicos, teniendo como elementos
esenciales del gobierno local, su territorio, la población
y la organización. La municipalidad es el órgano de
gobierno promotor del desarrollo local, con personería
jurídica de derecho público y plena capacidad para
el cumplimiento de sus fines

Según AMPE (2009)[47], el
municipio como elemento de organización y dirección
política, tiene su origen en Roma, alrededor de los
conflictos derivados del ejercicio del poder de imperio y
posteriormente se transforma en ayuntamiento. El termino se
adopta con mayor trascendencia, entre los pueblos conquistados
por Roma, debido a que el imperio al poseer una autonomía
propia y constituir un instrumento de transferencia de
costumbres, le resultaba fácil imponer leyes y
códigos a los pueblos dominados. Es importante
señalar la forma de autoridad colectiva que surgió
para hacer viable el municipio, en su funcionamiento y
evolución recibió diversas denominaciones, hasta
que dicha autoridad alcanzó a llamarse ayuntamiento o
municipalidad (Corporación que administra el Municipio).
Los municipios y con ellos los ayuntamientos, surgen en
América en la medida que tienen un desarrollo relativo en
España, donde funcionaban como instancias de
administración local, con autonomía y autogobierno.
En 1894, se establece en la isla de Santo Domingo el primer
cabildo de América, y cincuenta años después
se establecen los municipios en Cádiz y Venezuela. En el
caso especifico del Perú., los gobiernos locales vienen
jugando un Rol importante en la gobernabilidad y
organización comunal desde la fundación de la
República, si se toma en cuenta que los municipios como
tales, constituían el control de decisión
política, económica y social de la
organización comunal, cuya regulación legal
está establecido en la constitución política
del Perú y la leyes. Hoy en día en el caso nuestro,
los municipios y su dirección no son el resultado de un
estado de consciencia social, sino que en su génesis se
encuentran como elementos determinantes, el predominio de la
acción y conveniencia política. Es decir, no son
cabildos que surgieron a consecuencia de un estado de consciencia
de la comunidad civil en virtud de su desarrollo, sino que a ello
los impulsó el compromiso y el interés
político.

Según Valdivia (2008)[48], la Ley
Orgánica de Municipalidades No. 27972, establece son
órganos de gobierno local las municipalidades provinciales
y distritales. La estructura orgánica de las
municipalidades está compuesta por el Concejo Municipal y
la Alcaldía. El Concejo Municipal, Provincial y Distrital,
está conformado por el Alcalde y el número de
regidores que establezca el Jurado Nacional de Elecciones,
conforme a la Ley de Elecciones Municipales. Los concejos
municipales de los centros poblados están integrados por
un alcalde y 5 (cinco) regidores. El concejo municipal ejerce
funciones normativas y fiscalizadoras. La administración
municipal está integrada por los funcionarios y servidores
públicos, empleados y obreros, que prestan servicios para
la municipalidad. Corresponde a cada municipalidad organizar la
administración de acuerdo con sus necesidades y
presupuesto. La administración municipal adopta una
estructura gerencial sustentándose en principios de
programación, dirección, ejecución,
supervisión, control concurrente y posterior. Se rige por
los principios de legalidad, economía, transparencia,
simplicidad, eficacia, eficiencia, participación y
seguridad ciudadana, y por los contenidos en la Ley Nº
27444. Las facultades y funciones se establecen en los
instrumentos de gestión y en la Ley Orgánica de
Municipalidades. La administración municipal está
bajo la dirección y responsabilidad del gerente municipal,
funcionario de confianza a tiempo completo y dedicación
exclusiva designado por el alcalde, quien puede cesarlo sin
expresión de causa. El gerente municipal también
puede ser cesado mediante acuerdo del concejo municipal adoptado
por dos tercios del número hábil de regidores en
tanto se presenten cualquiera de las causales previstas en su
atribución contenida en el artículo 9 de la
presente ley. La estructura orgánica municipal
básica de la municipalidad comprende en el ámbito
administrativo, a la gerencia municipal, el órgano de
auditoría interna, la procuraduría pública
municipal, la oficina de asesoría jurídica y la
oficina de planeamiento y presupuesto; ella está de
acuerdo a su disponibilidad económica y los límites
presupuestales asignados para gasto corriente. Los demás
órganos de línea, apoyo y asesoría se
establecen conforme lo determina cada gobierno local. El
órgano de Control Institucional (OCI) de los gobiernos
locales está bajo la jefatura de un funcionario que
depende funcional y administrativamente de la Contraloría
General de la República, y designado previo concurso
público de méritos y cesado por la
Contraloría General de la República. Su
ámbito de control abarca a todos los órganos del
gobierno local y a todos los actos y operaciones, conforme a ley.
Igualmente indica que: …"el derecho a participar que
adquieren los ciudadanos es regulado por la Constitución;
así es nulo y punible, todo acto que prohíba o
limite, al ciudadano, el ejercicio de sus derechos. Es que el
derecho es parte del sistema de normas que regulan la conducta,
no solo bilateral sino también externa y coercible entre
humanos. El objeto de esta regulación humana, es hacer
efectivos lo valores jurídicos, siempre que estén
debidamente reconocidos por la comunidad o sociedad, donde el
ciudadano es el agente principal; sin ciudadanos no se constituye
una comunidad, una sociedad; como consecuencia de ello, no se
formaría aquél orden jurídico general basado
en sistema de normas; tampoco existiría un conjunto
jurídico civil, penal, procesal, etc. Es que la
constitución da a la persona mayor de dieciocho
años, el derecho al voto y otros atributos para gozar de
su capacidad civil y, asimismo, participar en: Asuntos
públicos mediante Referéndum; Presentar iniciativas
legislativas; Remover o revocar autoridades; Demandar
Rendición de cuentas; A ser elegidos y de elegir
libremente a sus representantes, conforme a Ley; A participar en
el Gobierno Municipal de su localidad, según mecanismos
establecidos por Leyes vigentes. Por otro lado; dentro de las
materias de competencia municipal, regulada por el
artículo 73° de la Ley Orgánica de
Municipalidades No. 27972, se establece que las municipalidades
deben promover, apoyar y reglamentar la participación
vecinal en el desarrollo local; establecer instrumentos y
procedimientos de fiscalización; organizar los registros
de organizaciones sociales y vecinales de su
jurisdicción"

Según Valdivia (2008)[49], los
gobiernos locales están sujetos a las leyes y
disposiciones que, de manera general y de conformidad con la
Constitución Política del Perú, regulan las
actividades y funcionamiento del Sector Público;
así como a las normas técnicas referidas a los
servicios y bienes públicos, y a los sistemas
administrativos del Estado que por su naturaleza son de
observancia y cumplimiento obligatorio. Las competencias y
funciones específicas municipales se cumplen en
armonía con las políticas y planes nacionales,
regionales y locales de desarrollo. La Ley Orgánica de las
Municipalidades, establece normas sobre la creación,
origen, naturaleza, autonomía, organización,
finalidad, tipos, competencias, clasificación y
régimen económico de las municipalidades;
también sobre la relación entre ellas y con las
demás organizaciones del Estado y las privadas, así
como sobre los mecanismos de participación ciudadana y los
regímenes especiales de las municipalidades. El Reglamento
de Organización y funciones ROF, es el documento normativo
de gestión de la Municipalidad Provincial, en el cual se
precisan la naturaleza, finalidad, funciones generales y las
atribuciones de los funcionarios, responsables de las diferentes
Unidades Orgánicas y sus relaciones; de acuerdo a la Ley
27972, Orgánica de Municipalidades; así mismo
establece la estructura funcional y orgánica de las
dependencias hasta el tercer nivel organizacional,
tipificándose las atribuciones de los cargos directivos,
especificándose la capacidad de decisión y
jerarquía del cargo así como su ámbito de
supervisión. La elaboración de este Instrumento
Normativo, se basa en las normas contenidas en el D.S Nº
043-2006-PCM "Lineamientos para la elaboración y
aprobación del Reglamento de Organización y
Funciones de los Organismos de la Administración
Pública", por consiguiente responde a un esquema
técnico y objetivo y está de acuerdo y en
concordancia a la realidad local e institucional.

Según Valdivia (2008)[50], los
gobiernos locales son entidades básicas de la
organización territorial del Estado y canales inmediatos
de participación vecinal en los asuntos públicos,
que institucionalizan y gestionan con autonomía los
intereses propios de las correspondientes colectividades; siendo
elementos esenciales del gobierno local, el territorio, la
población y la organización. Las municipalidades
provinciales y distritales son los órganos de gobierno
promotores del desarrollo local, con personería
jurídica de derecho público y plena capacidad para
el cumplimiento de sus fines. Los gobiernos locales gozan de
autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su competencia. La
autonomía que la Constitución Política del
Perú establece para las municipalidades radica en la
facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de
administración, con sujeción al ordenamiento
jurídico. Las municipalidades provinciales y distritales
se originan en la respectiva demarcación territorial que
aprueba el Congreso de la República, a propuesta del Poder
Ejecutivo. Sus principales autoridades emanan de la voluntad
popular conforme a la Ley Electoral correspondiente. Las
municipalidades de centros poblados son creadas por ordenanza
municipal provincial. Los gobiernos locales representan al
vecindario, promueven la adecuada prestación de los
servicios públicos locales y el desarrollo integral,
sostenible y armónico de su circunscripción. La
estructura, organización y funciones específicas de
los gobiernos locales se cimientan en una visión de Estado
democrático, unitario, descentralizado y desconcentrado,
con la finalidad de lograr el desarrollo sostenible del
país. En el marco del proceso de descentralización
y conforme al criterio de subsidiariedad, el gobierno más
cercano a la población es el más idóneo para
ejercer la competencia o función; por consiguiente el
gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser
cumplidas más eficientemente por los gobiernos regionales,
y éstos, a su vez, no deben hacer aquello que puede ser
ejecutado por los gobiernos locales. Los gobiernos locales
promueven el desarrollo económico local, con incidencia en
la micro y pequeña empresa, a través de planes de
desarrollo económico local aprobados en armonía con
las políticas y planes nacionales y regionales de
desarrollo; así como el desarrollo social, el desarrollo
de capacidades y la equidad en sus respectivas circunscripciones.
El gobierno en sus distintos niveles se ejerce dentro de su
jurisdicción, evitando la duplicidad y
superposición de funciones, con criterio de concurrencia y
preeminencia del interés público. Las relaciones
entre los tres niveles de gobierno deben ser de
cooperación y coordinación, sobre la base del
principio de subsidiariedad.

Según Valdivia (2008)[51], el
proceso de planeación local es integral, permanente y
participativo, articulando a las municipalidades con sus vecinos.
En dicho proceso se establecen las políticas
públicas de nivel local, teniendo en cuenta las
competencias y funciones específicas exclusivas y
compartidas establecidas para las municipalidades provinciales y
distritales. El sistema de planificación tiene como
principios la participación ciudadana a través de
sus vecinos y organizaciones vecinales, transparencia,
gestión moderna y rendición de cuentas,
inclusión, eficiencia, eficacia, equidad, imparcialidad y
neutralidad, subsidiariedad, consistencia con las
políticas nacionales, especialización de las
funciones, competitividad e integración. Los gobiernos
locales promueven el desarrollo integral, para viabilizar el
crecimiento económico, la justicia social y la
sostenibilidad ambiental. La promoción del desarrollo
local es permanente e integral. Las municipalidades provinciales
y distritales promueven el desarrollo local, en
coordinación y asociación con los niveles de
gobierno regional y nacional, con el objeto de facilitar la
competitividad local y propiciar las mejores condiciones de vida
de su población. Las municipalidades son provinciales o
distritales. Están sujetas a régimen especial las
municipalidades de frontera y la Municipalidad Metropolitana de
Lima. Las municipalidades de centros poblados son creadas
conforme a la presente ley.